解决很多农村土地承包纠纷的关键，是如何对农村集体经济组织成员资格进行法律或政策上的界定。《农村土地承包法》第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”但对于“什么是农村集体经济组织成员”以及其资格的认定，《农村土地承包法》并未给出具体解释。《湖北省农村土地承包经营条例》第九条“符合下列条件之一的人员，为本集体经济组织成员：（一）世居本地且户籍在本集体经济组织的；（二）……”。而四川省至今未出台有相关内容的条例规定。

1992年，四川省人民政府批转了省劳动厅《关于调整统一家居农村老工人换工政策意见》（川府发[1992]24号文件），其中规定：“家居农村的老工人可自愿申请提前换工回乡，经批准后由其在家庭成员中择优换一名符合招工条件的子女进厂当工人。回乡老工人继续领取原厂发给的生活费，耕种换工子女的那份责任地和自留地，可以计算工龄，但不参加企业调资升级，国家不再供应其口粮、食油。同时，换工子女的户口转为城镇非农业户口，原责任地和自留地予以保留”。到1999年，农村陆续实行土地二轮延包时，大多数“轮换工”已是正式退休的职工，身份已发生变化，是否继续享受承包土地的权益，省上没有明文规定。目前，在农村土地承包经营权确权登记工作开展过程中，部分村组干部试图以“村民会议”剥夺“轮换工”正在耕种的土地，引起“轮换工”上访现象。在处理此类矛盾纠纷的过程中，镇干部认为没有明确政策规定，推给“村民自治”；农业主管部门认为省市不出政策，即使作出公平裁决，因没有明确政策文件作支撑，村组干部也无法执行。

“轮换工”是特定时期的政策产物，他们具有集体成员的户籍，履行了土地承包和税赋等村民应尽的所有义务。在农村的“轮换工”主要有三种：一是世居本地，轮换时将户口转回原籍所在集体经济组织的“轮换工”；二是因婚姻关系“轮换”时户口转到女方所在集体经济组织的“轮换工”；三是“轮换”时将户口买到所在单位附近的某集体经济组织的“轮换工”。老工人在轮换期间只领本人原工资的60%—65%作为生活费，计算工龄但不参加调资升级，不享受国家的一切福利待遇，达到国家规定的退休年龄时，由原企业办理退休手续后，按退休待遇领取养老金， 但养老金是按轮换时的60%—65%的工资比例交费指数计算的，数额较低。如果跟同单位工作，同时进厂同时办理退休的正式退休人员相比，领取的养老金差距在400—800元之间。所以，无论是从户籍性质还是是否履行村民集体成员义务，还是基于公平性来看，都应认定“轮换工”具有集体经济组织成员资格，应享有平等的村民集体组织成员的资格和同等的权利。

为此，建议：

1.尽快出台指导性政策，明确“轮换工”的农村集体经济组织成员资格。特别应保护“世居本地的轮换工”，不能以有退休金、村民会议决定等任何理由在确权过程中“收回土地”。

2.根据各地工作进展情况，安排一定资金，抽调部分对农村法律有研究并有相关实践经验的律师，参与“农村土地确权颁证”有关投诉的调解与仲裁。

3.对“轮换工”的投诉、上访，相关部门应限时办理，化解有关矛盾纠纷，构建更加和谐的社会主义新农村。