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深入推进成德同城化的思考与建议

同城化作为区域经济一体化和城市群建设过程中的一个重要阶段,是城市现代化发展的必然趋势。20138月《成都德阳同城化发展框架协议》签订以来,成德同城化成为成都、德阳两市经济社会发展的重大战略,也成为成都平原经济区一体化的重要抓手,特别是市第八次党代会响亮提出了加快建设成都国际化大都市北部新城的目标,将成德同城化上升到了前所未有的高度。回顾成德同城化推进三年多的历程,虽然取得的成效显著,但也遇到一些问题,需要进一步厘清思路、创新理念、真抓实干,全方位推进成德同城化发展。

一、推动成德同城化以来取得的成效

成德同城化推进三年来,成都、德阳两市依据《成都德阳同城化发展框架协议》,在规划编制、交通建设、产业发展、旅游协作、金融合作、环境保护、社会事业等方面启动了同城化探索,取得了一定成效。

一是战略层面达成共识。成都、德阳两市从长远性、全局性上,更加清楚地认识到推进成德同城化的重大意义,达成了战略上的一致,形成了共识。成都基于国际性区域中心城市和国家中心城市的发展定位,更加意识到提升首位城市带动作用、推进区域合作的重要性,明确提出十三五要率先实现成德全面同城化。德阳市更是高度重视成德同城201410月,由德阳市政府正式印发《德阳市对外开放和成德同城化发展改革工作方案》,同时制发了《德阳市对外开放和成德同城化发展改革小组办公室工作细则》,全力推进成德同城201512月,德阳市委七届十一次全会将德阳定位为成都现代化国际化大都市北部新城,欲推动形成以成都主城区为核心,南有天府新区、北有德阳新城的一核两中心格局。并将成德同城化确定为德阳十三五发展的重大战略和两个一号工程之一。20169月德阳市第八次党代会,将坚定不移实施省委三大发展战略,倾力打造成都国际化大都市北部新城,为率先全面建成小康社会而努力奋斗作为会议主题,明确提出着力推动与成都在区域规划、交通建设、通信设施、城市品质、产业布局、政策机制上实现六个协同发展。与此同时,成德同城化也成为全省区域协调发展战略的重要内容,四川省十三五规划纲要明确提出,要推进成都平原城市群同城化发展。

二是规划方面开始协同。20138月,成都、德阳、绵阳合作完成了《成德绵区域合作总体规划》,成都、德阳明确了需要合作的区域发展定位、区域空间结构、区域产业战略性、区域交通体系、重大基础设施布局、近期重大建设项目。20146月,成都、德阳两市共同编制完成了《成德同城化空间发展规划》,启动了成德同城化路网规划的编制,成德工业园纳入成都制造2025规划,广汉市纳入《成都市创新型城市2025规划》,成德两市在加快推进同城交通规划建设方案研究、时间节点控制、建立协调机制等方面形成一致意见。规划上的对接协同,为成德同城化奠定了良好的前期基础,其对成德同城化的引领作用将逐步显现出来。

三是交通对接逐步形成。交通方面,通过规划并实施同城化的综合交通网络,规划并实施轨道交通、快速公交、快速路为主体的区域快速交通网,成德交通多路对接格局逐步形成。201412月,全长312公里、被誉为西南第一高铁的成绵乐城际高速铁路客运专线闪亮运营,实现了成德主城区间30分钟内到达,20169月底,成德两地城际列车开始公交化运行,成都、德阳半小时经济生活圈已现雏形。旌江快速干线全线贯通,北星干线-天星大道(成德大道)、成(金)青快速通道打通,成都经济区环线高速德阳至简阳段全面开工,成都天府大道北延线纳入省级重点推进项目并于201610月开工建设。与此同时,成德新高速以及连接成都的轨道交通网络、成德大道、旌江干线和G108线全面提档升级等重大交通纳入议事日程,由此成德两市间将形成多点对接、客货分离的路网体系,不仅有效降低了两地之间的通勤成本,而且将成德两市紧密联系在一起,对成德同城化形成强有力的交通支撑。

四是同城化平台建设稳步推进。成德工业园建成运行,新(都)广(汉)青(白江)边界试验区建设加快推进,涉及县(市)均定期会商,研究跨区域产业合作事项,并已初步形成相关制度。目前,广汉已与新都、青白江两地就石油开采设备制造业产学研平台建设和产业链打造以及探索IT电子等产业合作等方面开展了先行先试,并取得了一定成效;中江建立了金堂县中江县工作联动机制,着力加快推进成德工业园建设、加快推进交通基础设施建设、共同推动特色旅游发展、共同推动现代农业发展;什邡与彭州正在就开展交流合作进行部门磋商,并积极学习新广青边界实验区建设机制相关经验,下一步在此基础上探索拓展什邡、广汉与彭州交流合作。同时,德阳积极与成都市经信委、金堂经科局对接,加快重点产业联动发展,加强电子信息产业的配套协作,承载成都家具、装备制造等产业转移。同城化平台逐步建立,跨区域城市饮用水源保护合作机制和应急联合执法联席会议机制开始启动。

五是区域合作取得一定进展。两市互设城市商业银行,成都银行、德阳银行、交通银行、华夏银行、渤海银行实现成德同城化结算,免收异地存取款手续费。环龙门山旅游合作启动,两市已合作举办环龙门山骑游活动。德阳加强了与成都文旅集团、四川旅游投资集团及其他有实力的旅游企业合作,参与了成都市文明旅游进社区活动,深入成都7个社区,开展文明旅游宣传工作,并推介了德阳旅游资源和产品,取得了良好的宣传效果。德阳还参加了第二届四川国际旅游交易博览会,积极推出优惠措施7项,投入四川旅游优惠卡大峨眉卡中,整合力量,集中营销,抱团开展宣传活动。积极加强同成都市旅游局及交通等部门的联系和沟通,努力共同推动成德两地旅游无障碍通行,目前已经落实完成在成德快速通道上的旅游标识标牌的建设,正在和成都、绵阳旅游部门沟通,拟整合环龙门山、龙泉山旅游资源,共同打造精品旅游品牌。

二、成德同城化存在的困难和问题

成德两市具有许多推进同城化发展的有利条件:同处成都平原地区,没有自然地理障碍;两市中心城区相距50公里,行政边界接壤长达150公里,具有地理毗邻的优势;经济发展水平相对较高,制造业基础雄厚;有铁路客运专线、多条高速公路相连接,交通较为便捷;小城市密集,城镇化水平较高。这些都是省内其他城市所难以企及的。但成德同城化客观上也存在着一些制约因素,只有直面并超越这些制约因素,才能更好明确今后的工作方向。

一是对同城化的认识尚不到位。一方面,成德同城化推进三年,两市干部和广大市民对于什么是同城化?为什么要推进同城化?同城化的基本要义是什么?等一系列问题仍然缺乏统一和清晰的认识,进而产生了上级安排可有可无寻求帮扶省上推动等不同想法,认识上的模糊,必然带来两市之间以及干部和普通市民之间在成德同城化的目的、诉求以及工作上的分歧,影响到同城化的深入推进。另一方面,目前成德同城化仍是由政府主导,合作的领域和内容主要在政府间展开,市场机制未充分发挥作用,区域合作的自组织能力弱。在推进同城化的初期阶段,政府的组织协调作用非常必要且十分重要,但如果没有后续企业的自主参与以及区域自组织机制的不断增强,同城化很难有效长久持续。从这个角度审视,成德同城化还有一些基础工作要做。

二是成德发展差距巨大。2015年统计数据显示,德阳经济总量、财政收入、经济发展速度、固定资产投资、城市建设、进出口等方面与成都差距明显。成都市常住人口是德阳市常住人口的3.76倍,城镇化率比德阳高22.97个百分点,地区生产总值是德阳的6.7倍,人均GDP是德阳的1.72倍,三次产业结构较德阳更优,财政收入是德阳的13倍,固定资产投资总额是德阳的7.14倍,社会消费品零售总额是德阳的8倍,进出口总额是德阳的12.7倍,城镇居民人均可支配收入是德阳的1.24倍,农村居民人均可支配收入是德阳的1.38倍。由于经济发展水平上存在较大差距,影响到两市一些需要较大资金投入的重大事项的共建;对依赖于财力的基本公共服务的跨市提供、同质共享形成极大的制约;影响到两市经济社会政策的统一实施。

三是行政壁垒难以逾越。成德同城虽然在规划编制、产业发展、科技创新、金融合作、环境保护、社会事业等方面启动了同城化探索,在交通建设、旅游协作、建立平台、发展产业、创新创业等方面取得了一定进展,但二市多局限于本市区域内的改革发展,各自为阵、各理各事,在破除行政区划壁垒、打破体制机制障碍等方面,阶段性成果不太突出,同城化不太明显。同城化推进三年,启动了若干重大合作事项,但在具体推进过程中,一些合作事项因遇到种种矛盾和现实问题,而搁置下来;一些协同项目缘于掣肘,推进颇难。究其根本原因,是现行束缚和分割市场经济资源的行政区划壁垒难以逾越,二市利益差异和不同诉求,由于成都是省会城市同时也是副省级城市,德阳是地级市,相互之间没有隶属关系,体制机制、工作方式等方面亦有差异,致使许多问题得不到及时和有效的解决,极大地制约了双方的积极性,想取得实质性的融合,实现双赢绝非易事。

四是功能和资源互补性不强。一方面,作为四川省的省会、我国为数不多的特大城市和建设中的国家中心城市,成都拥有550万的城市人口,在生产制造、要素集散、商业服务、科研创新、交通枢纽、教育文化、旅游等多方面表现出强大的中心功能。德阳自然地理条件和资源条件与成都极为相似,城市规模与成都相差若干个等级,城市性质属于功能较为单一的工业城市,因而其城市功能和资源条件与成都的互补性较弱,互利合作的空间有限。相反,因为两市自然地理条件和资源条件相似,地域相邻,经济腹地相交,在产业发展、吸引国内外投资、腹地的争夺等方面,容易形成直接的竞争关系。由此也客观地影响和制约着两市的合作积极性,尤其是成都的积极性。另一方面,成德两市的制造业都是在新中国成立之后,在计划经济体制下依照全国的整体工业布局和分工体系建立起来的。改革开放以来,成都的制造业加强了外部的引进植入和对外开放合作,更多地参与全国和全球的产业分工,其发展水平得到大幅度提升;但这种过度依赖区外分工、尤其是国际分工的结果,严重制约了区域内部的产业分工,使本来就不发达的成都经济区内部的制造业分工体系和产业链,进一步被肢解的支离破碎,只能成为跨国公司、大企业集团全球产业链中的一个弱小环节,与包括德阳在内的周边地区产业关联弱。两市制造业形成和发展的这一特性,客观上对成德产业一体化发展形成极大的制约。

三、深入推进成德同城化的工作思路与建议

天下大势浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡。应对全球化的天下大势,直面当今世界核心城市间的竞争成为国家竞争重要体现的现实。成都市明确其发展目标是建设国家中心城市,德阳市提出建设成都国际大都市北部新城。成德作为中国西部重要的城市,正处于现代化国际化发展的关键阶段,必须开拓进取,在更高起点上取得新进展、实现新突破、迈上新台阶。这既是成都建设国家中心城市应对全球化时代城市竞争的战略举措,成德两市顺应城市历史发展规律的明智抉择,也是德阳推进国际化进程的必然选择。特别是中国经济进入新常态,转型发展成为不可阻挡的大趋势,十三五时期是加快成德同城化步伐、建设成都国际化大都市北部新城的最佳时间段。机不可失、时不我待,成德二市应该把握时机,开拓进取,真抓实干,奋力推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城。

(一)深入推进成德同城化的工作思路

2013年签署的《成都德阳同城化发展框架协议》已对成德同城化的发展宗旨、发展原则、发展内容、发展机制作出了全面的部署和安排,仍是今后指导和推进成德同城化的纲领性文件;建设成都国际化大都市北部新城是德阳原有基础上推进国际化大都市化进程的提速升档,是新的发展理念和发展品质。针对成德同城化存在的主要问题、产生问题的原因以及客观存在的制约因素,深入推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城的工作思路是:先易后难、以点带面,分年实施、立见效果,协商沟通、良性竞合,多元参与、完善机制。

一是先易后难,以点带面。在同城化、建设成都国际化大都市北部新城的推进过程中,由于认识的不统一、经济发展水平的差异、各自的利益诉求不同,各个事项推进的基础和条件不一,难以全面推进,成德两市并非在所有方面、所有问题上都能形成共识,都能统一步调。因此,推进成德同城化不可能齐头并进,需要本着先易后难的思路,选准重点合作领域,选好着力点和突破口,分阶段、分步骤推进,力争取得点上突破,带动其他领域的合作。同时,也能避免因各方意见在某一问题上的不统一而产生矛盾和问题,影响同城化、建设成都国际化大都市北部新城的整体推进。

二是分年实施、立见效果。成德两市应通过共同协商,科学确定同城化的年度行动计划,每年明确若干有基础、有条件、易完成的任务,明确任务目标、任务项目化、提出进度要求、落实责任单位、建立检查督办机制,确保推进任务完成。使推进工作年年有进展,各项同城化举措递次推进、有序深化,避免同城化变成有始无终的烂尾楼

三是协商沟通、良性竞合。推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城是一项极其复杂的系统工程,必须加强协商沟通。成德两市党委、政府及具体的推进部门要切实建立起有效的沟通协商机制,及时化解合作中的矛盾,消除误解和隔阂。在政策措施的研究制定上,要注意有效对接,使各项同城化举措协调推进、良性竞合,避免出现同城化措施互相掣肘的情况;与此同时,在同城化举措的实施上,要注意加强二市之间、部门之间、市场经济主体之间的沟通配合,做到信息畅通、步调一致、互帮互促,形成推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城的合力。

四是多元参与、完善机制。推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城,既要充分发挥政府的协调组织作用,也要培育、完善区域自组织功能,鼓励和吸引企业、学术界等多方共同参与,推动作为经济活动主体的企业间的自主性合作,通过跨市的行业协会、企业集团等促进同城化发展。此外,还要强化监督考核,把推进成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城纳入目标考核体系,优化考核办法,加大检查督导力度,确保各项同城化措施落到实处。

(二)深入推进成德同城化的对策建议

一是以增强通勤功能为导向,强化交通基础设施规划建设。北部新城,是一个跳出行政区划的大都市圈概念。深入推进成德同城化,圈内交通无障碍、满足通勤需求是先行要素之一。鉴于此,深入推进成德同城化,应该而且必须以交通基础设施满足通勤需求、形成通勤流为发展导向:一方面,在成绵乐客运专线实现公交化运行的基础上,进一步强化成都东站、德阳站与市内外其他交通方式的无缝连接,实现零换乘,增强通勤的便捷性。另一方面,在加快推进天府大道北延线、成德间新高速建设的同时,对成德间的地铁、轻轨、有轨电车发展尽快进行深入对接,尽早启动建设成都至德阳的地铁北延线,力争早日建成,在成德之间真正形成大运量、高密度、方便快捷、价格低廉的通勤大通道。

二是以协商为导向,推进规划协同。首先,二市应协同制定区域发展规划,形成全领域、全覆盖的同城化规划体系;其次,在两市共同编制各类规划的过程中,转变规划编制的理念和方式,从强制型规划转向双向互动互求的协商型规划,广泛吸收两市各种利益主体(政府、部门、社团、企业等)的参与,通过充分的磨合、平衡、讨论和交流,制定出能满足各方诉求、争议少、可实施性强的规划。虽然这个过程可能会耗费更多的时间与精力,但却是使规划由图纸走向实施的重要保障。

三是以分享为导向,推动同城化发展。成都的资源和条件既是成都的、也是全省的,不仅德阳、全川其他市州亦可以并能够分享。就德阳来说,应该强化忧患意识,利用自己的优势,以分享为导向,推动同城化发展:将双流国际机场(包括在建的成都天府国际机场)、青白江铁路集装箱中心站、龙泉公路物流中心以及在此基础上获批的肉类、汽车整车、植物种苗、冰鲜水产品、食用水生动物进口指定口岸,视为自己乃至全省的共有资源和发展平台,主动对接、充分利用。特别是要高度重视青白江铁路集装箱站、青白江铁路临时对外开放口岸在推动成德分享发展中作用,以此为切入点和突破口,推动成德同城化、建设成都国际化大都市北部新城。

四是以错位互补为导向,推动成德协同发展。随着德阳建设成都国际化大都市北部新城的逐步推进,当下德阳需要利用自己与成都的差异,融入成都,不断提升城市附加功能,以错位互补为导向,推动成德协同发展。因此,德阳应该认真研究如何与成都在功能上错位、服务上错位,强化两市在助推人流、车流、物流,繁荣金融、商业、贸易的举措;深入思考怎样与成都在产业发展上错位、强化产业布局协同,优化两地产业布局,实施错位互补、资源共享、竞相发展、互利共赢,推动成德同城、建设成都国际化大都市北部新城。

五是进一步完善成德同城化发展机制。健全组织协调机制,强化联席会议办公室职能,增强组织协调权力和能力,促进各级政府职能部门之间加强合作;建立互动促进机制,建立政府、社会中介组织、企业等为主体的多渠道、多层次互动促进机制,营造合作的气氛;建立健全协商对话机制,建立政府间、企业间平等协商对话机制,通过倡导、对话、磋商、谈判等形式,加强成德两市政府、部门和企业间的协商对话;建立利益共享机制,通过协商制定合作协定,制定合理的成本分摊、利益共享制度,进一步形成共建共享的长效机制;健全政务协同机制,加强政务信息互通,推进管理体制对接,实现行政审查互认,强化监管协作,提高执法、应急管理联动水平;建立政策对接机制,清理现行政策,争取省上支持,尽可能实现两市间政策的一致性;建立合作补偿机制,坚持受益方对受损方的利益补偿原则,在两市之间形成跨区域生态建设与环境保护的长效机制,实现生态共建、环境共保、污染同治。

六是进一步统一认识、加强研究。一方面,在进一步加大舆论宣传的同时,加强理论研究,为成德同城化奠定坚实的思想基础和理论基础,统一思想认识,强化理论的引导。另一方面,可创办成德同城化发展论坛,以两市政府轮流主办、委托第三方研究单位承办的方式,加强成德化同城化的对外宣传,广纳海内外智慧,发布同城化推进的年度报告,总结同城化的成效和经验,研讨同城化推进中出现的新情况、新问题,论坛可由两市轮流主办,一年一次。

 

  


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